Inleiding

Risicomanagement voegt bewustzijn toe over de mate waarin we onze doelstellingen kunnen halen. Het dwingt tot het expliciet maken van kansen en risico’s en het beheersen daarvan. Ook geeft het de organisatie de mogelijkheid om proactief om te gaan met kansen en risico’s in plaats van reactief. Een belangrijk instrument daarvoor is het nemen van beheersmaatregelen. Tevens hebben wij een risicoreserve gevormd. De hoogte van deze risicoreserve is vastgesteld na inventarisatie van de risico’s die zich kunnen voordoen bij de provincie Drenthe.

Risicomanagement is nooit af. Het is om die reden dat de provincie op dit moment actief werkt aan de verdere professionalisering van het risicomanagement. Het kiezen van een praktische methode voor risicomanagement, de wijze van implementatie in de dagelijkse gang van zaken en het bepalen van de wijze van rapportage, zijn belangrijke kaders bij de vormgeving van risicomanagement.
Aandachtspunten bij de uitvoering zijn het vastleggen van beleid, verdeling van taken en verantwoordelijkheden, training van medewerkers en ondersteuning door middel van een risicomanagement informatiesysteem.

Risicomanagement gaat niet alleen over regels, maar heeft ook een belangrijk cultuurelement. Het vraagt een andere blik op de organisatie en de processen die daarbinnen vorm krijgen. Daarbij is het van groot belang dat het gedragen wordt door organisatie en bestuur. Dus zowel Statenleden, als collegeleden en medewerkers. Dat is een belangrijke randvoorwaarde voor succes. Risicomanagement is dan ook meer dan alleen het financieel kwantificeren en identificeren van risico’s.

De eerste stappen op het gebied van een verbeterd risicobewustzijn zijn in 2018 gezet. Wat volgt is inbedding in de planning- en controlcyclus en borging van de werkwijze. Omdat dit een organisatiebreed en intensief proces is, is er enige tijd voor nodig om het te laten landen. In de nieuwe bestuursperiode leidt dit tot zichtbare resultaten in de paragraaf weerstandsvermogen.

De paragraaf weerstandsvermogen geeft inzicht in de risico’s, maar ook in de weerstandscapaciteit die aanwezig is om de risico’s op te vangen. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. De weerstandscapaciteit omvat de middelen en mogelijkheden waarover de provincie kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Voor het kunnen beoordelen van het weerstandsvermogen is het noodzakelijk de aanwezige weerstandscapaciteit te analyseren in samenhang met de omvang en de achtergronden van de risico’s. In deze paragraaf komen aan bod:

• Provinciaal beleid;

• Beschikbare weerstandscapaciteit:

• Incidentele weerstandscapaciteit;
• Structurele weerstandscapaciteit;
• De weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe;

• Inventarisatie en beheersing van risico’s;
• Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit.

Revolverend financieren en risico’s

Een afzonderlijk deelgebied van risicomanagement behelst het verstrekken van leningen of garanties door de provincie voor het realiseren van maatschappelijke doelen. In dit verband worden leningen verstrekt voor Breedband, Drentse Energie Organisatie (DEO) en Asbestdaken. De risico’s die hiermee zijn gemoeid worden opgevangen in de daarvoor ingestelde reserve Opvang Revolverend Financieren. Een specifieke toelichting op dit onderwerp is te vinden in de paragraaf financiering. In de evaluatie Kader revolverend financieren is aangekondigd dat het monitoren en beheren van de leningen en garanties verder wordt geprofessionaliseerd. Vervolgens wordt het risicomanagement op dit vlak ingebed in het meer algemene kader.

Provinciaal beleid

Om de ambities van de provincie te realiseren is het van belang dat de provinciale middelen zo effectief mogelijk ingezet worden. In de begroting is structureel een post voor onvoorziene uitgaven geraamd van € 500.000,--. De provincie gaat op de volgende wijze om met tegenvallers c.q. voorgevallen risico’s:

1. Opvang binnen het eigen programma.
2. Middelen binnen de Begroting.
3. Post voor onvoorziene uitgaven
4. Algemene reserve.
5. Risicoreserve.

We streven er naar om een weerstandsratio te realiseren die gekwalificeerd kan worden met de norm “ruim voldoende”  (zie het onderdeel "Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit" van deze paragraaf). Dat betekent dat, afhankelijk van die score, jaarlijks beoordeeld wordt of er een bedrag moet worden toegevoegd of kan worden onttrokken aan de risicoreserve.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Om de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen moet er gekeken worden naar de middelen en mogelijkheden waarover de provincie beschikt om niet begrote kosten te dekken. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Incidentele weerstandscapaciteit

De incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen dat ingezet kan worden om eenmalige tegenvallers op te vangen.

Algemene Reserve
Dit is een vrij besteedbare reserve voor algemene doeleinden. Financieel technisch maakt deze reserve deel uit van het weerstandsvermogen van de provincie. De stand van deze reserve is per 31 december 2018 € 3.313.771,--. Voor deze reserve streven we een normomvang na van € 5 miljoen, die wordt toegerekend aan de weerstandscapaciteit. Vooruitlopend op de bestemming van het resultaat van 2018 gaan we uit van deze normomvang.

Risicoreserve
Deze reserve is ingesteld om incidentele tegenvallers op te vangen, welke niet door een specifieke voorziening worden afgedekt. De reserve bedroeg aanvankelijk € 27,5 miljoen. T.b.v. de DEO is € 1 miljoen afgeraamd. Om de voorziening  NOM aandelen te voeden wordt er in de bestemming van het resultaat nogmaals € 1.353.000 uit deze reserve gehaald. De komende jaren is deze reserve € 25.147.000 groot. Jaarlijks wordt aan de hand van een risico inventarisatie bekeken in hoeverre het weerstandsvermogen in de toekomst dient te worden bijgesteld.

Bestemmingsreserves
Alle bestemmingsreserves zijn door PS bestemd voor een bepaald doel. Alleen voor het afgesproken doel mogen bestedingen plaatsvinden. Alle uitgaven en inkomsten van de bestemmingsreserves lopen via de exploitatierekening. Bij de begroting worden toevoegingen aan en bijdragen van reserves opgenomen. Dit kunnen afgesproken algemene mutaties zijn, maar ook bijdragen van reserves die dienen voor het opvoeren van jaarbudgetten in de begroting. Dit is een verwachte besteding van de reserve in het boekjaar. Wanneer er meer of minder wordt besteed dan is begroot, moet PS toestemming geven voor een extra toevoeging of onttrekking aan de reserve. Volgens de BBV-voorschriften worden alle mutaties op de reserves vermeld bij het programma 8 Middelen. Dit maken wij expliciet zichtbaar door een resultaat voor bestemming en een resultaat na bestemming van reserves te presenteren.
Vanwege het feit dat bestemmingsreserves zijn bedoeld voor een specifiek doel, worden deze niet meegenomen bij de bepaling van de incidentele weerstandscapaciteit.

Stille reserves
De stille reserves zijn de reserves die niet als geactiveerd op de balans zijn opgenomen. Stille reserves ontstaan wanneer bezittingen niet worden geactiveerd of wanneer de reële waarde afwijkt van de waarde die in de boeken staat. Een provincie kan echter verborgen vermogen niet zo maar te gelde maken. Bij de toelichting op de balans zijn wel de geschatte stille reserves van de deelnemingen aangegeven. Ook is het voor stille reserves die zijn ‘opgesloten’ in andere activa niet zinvol om deze mee te nemen in de weerstandscapaciteit. De meerwaarde van deze activa kan immers alleen dan verzilverd worden als er geen vervanging voor terug hoeft te komen. De activa die bij de provincie Drenthe op de balans staan worden voornamelijk gebruikt voor de normale bedrijfsvoering.

Structurele weerstandscapaciteit

Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Dit betreft in beginsel de optelsom van de ruimte op de begroting en de onbenutte belastingcapaciteit.

Ruimte in de begroting
De post onvoorziene uitgaven binnen het begrotingsprogramma Financiering en algemene dekkingsmiddelen, ten bedrage van structureel € 500.000,- kan worden aangemerkt als onderdeel van de structurele weerstandscapaciteit.

Onbenutte belastingcapaciteit
De onbenutte belastingcapaciteit van de provincie van de provincie Drenthe bestaat uit het verschil tussen de opbrengst bij het maximaal aantal te heffen opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) en de opbrengst bij het werkelijke tarief. De raming in de begroting 2018 is uitgegaan van een tarief per 1 januari 2018 van 92. Het tarief voor de opcentenheffing op de MRB wordt jaarlijks gemaximeerd door de staatssecretaris van Financiën. Het maximum voor 2018 is vastgesteld op 111,8.

Uit het vorenstaande blijkt dat de weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe als volgt meerjarig kan worden weergegeven (afgerond, x € 1.000,--).

Vanzelfsprekend geldt dat de componenten van de weerstandscapaciteit verschillen in hun mate van inzetbaarheid. Zo is de risicoreserve direct aanwendbaar tot het maximum. Tot het verhogen van het opcententarief in het kader van het opvangen van risico’s zal echter niet lichtvaardig worden besloten.

Inventarisatie en beheersing risico's

Van de risico’s die de provincie loopt, is een aantal afgedekt door de gebruikelijke verzekeringen of door het instellen van voorzieningen. In deze paragraaf gaat het om risico’s die niet zijn afgedekt of niet kunnen worden afgedekt. Provincies hebben te maken met een diversiteit aan lastig in te schatten risico’s die bovendien soms onderling afhankelijk zijn. De provincie Drenthe acht het wenselijk om risico’s die van invloed zijn op de bedrijfsvoering beheersbaar te maken. Door inzicht in de risico’s wordt de provincie in staat gesteld om op verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de provincie. Om de risico’s van provincie Drenthe in kaart te brengen is een risico-inventarisatie gedaan en een risicoprofiel opgesteld. Uit de inventarisatie zijn in totaal 45 risico’s (jaarrekening 2017: 47) naar voren gekomen en beschreven. In het onderstaande overzicht staan de 10 belangrijkste risico’s (= 85,76 % invloed op totaal) en hoe deze beheerst worden. Bij de meeste van de 45 risico’s zijn beheersmaatregelen benoemd. Als een beheersmaatregel actief wordt toegepast dan leidt dit in de regel tot een lagere risicoscore. Deze 45 risico’s vertegenwoordigen een bedrag van afgerond € 52,85 miljoen (jaarrekening 2017: € 51 miljoen).

Uit de risico-inventarisatie is gebleken dat de risico’s overwegend incidenteel van aard zijn. De risico’s die wel als structureel kunnen worden aangemerkt (en dus van invloed zijn op het meerjarenbeeld van de provincie), hebben wij voor 1 jaar meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Wij zijn namelijk van mening dat indien structurele risico’s zich voordoen, hier binnen een jaar beleidsmatig op kan worden geanticipeerd en dat dus geen beroep hoeft te worden gedaan op de beschikbare structurele weerstandscapaciteit. Dit betekent dat wij bij de analyse van de toereikendheid van de beschikbare weerstandscapaciteit geen onderscheid hebben gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s, daar wij van mening zijn dat alle risico’s middels de beschikbare incidentele weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.
Op basis van de ingevoerde risico’s en geactiveerde beheersmaatregelen is een risicosimulatie uitgevoerd. De simulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag van afgerond € € 52,85 miljoen ongewenst is. De risico’s zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden. Uit deze berekening volgt dat met 90% zekerheid alle risico’s kunnen worden afgedekt met een bedrag van ongeveer € 21 miljoen (benodigde weerstandscapaciteit).

Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit vervolg

De beschikbare weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om de risico’s in financiële zin af te dekken, de zogenaamde risicoreserve. Voor het afdekken van de risico’s wordt gebruik gemaakt van de incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij gewenste weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Aangezien de risicoreserve, de omvang van de Algemene Reserve en de post voor onvoorziene uitgaven bij calamiteiten direct aanwendbaar zijn worden uitsluitend deze bedragen gebruikt om de weerstandsnorm te berekenen. De uitkomst van die berekening vormt de ratio weerstandsvermogen. De ontwikkeling van de weerstandscapaciteit in relatie tot het risicoprofiel wordt nauwlettend gevolgd.

De normtabel is ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

Het kengetal van de provincie Drenthe valt in klasse B. Dit duidt op ruim voldoende weerstandsvermogen.

Conclusie / Samenvatting

Met 90 % zekerheid kunnen alle risico's worden afgedekt met een bedrag van ongeveer € 21 miljoen. De werkelijke omvang van de Risicoreserve is dus op het gewenste niveau. We blijven kritisch kijken in welke mate we door beheersmaatregelen de omvang van de risico's kunnen inperken.

Kengetallen

Verplichte kengetallen financiële positie in begroting

Het Besluit Begroting en verantwoording (BBV) schrijft voor dat in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing een verplichte basisset van vijf financiële kengetallen moet worden opgenomen. Die worden hieronder vermeld.

1A. De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast ten opzichte van de eigen middelen. Dit kengetal geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en aflossingen op de exploitatie.

1B. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

2. Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin wij in staat is aan onze financiële verplichtingen te voldoen. Onder dit kengetal wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal.

3. De grondexploitatie kan een forse impact kan hebben op de financiële positie. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij verkoop. Voor de berekening van dit kengetal worden de niet in exploitatie genomen gronden en de bouwgrond in exploitatie bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten.

4. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves gedeeld door de totale baten. Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn.

5. Een provincie heeft de mogelijkheid om het aantal opcenten te verhogen tot het maximaal te heffen opcenten zoals dat door het Rijk wordt bepaald. Geen van de provincies maakt gebruik van dit maximale tarief. De belastingcapaciteit van provincies wordt daarom berekend door het aantal opcenten in jaar t te vergelijken met het gemiddelde van het aantal opcenten van alle provincies in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.